关于我市解决农村"一保五难"

问题的调研报告

　　围绕中共河源市第五次代表大会提出的继续打造"四个河源"、创建"五个城市"和栽好"六棵树"的工作目标，为进一步加快我市社会主义新农村建设步伐，根据市政协常委会工作安排，市政协于今年5月份组织部分常委、委员组成调研团，就我市解决农村"一保五难"情况进行了专题调研。调研团在认真学习中央、省、市有关文件的基础上，分成6个调研组，分别由专门委员会牵头，在陈志干主席和8位副主席的带领下，分赴五县一区深入开展调研活动。各调研组通过听取所赴县区政府关于解决农村"一保五难"问题工作情况通报，召开相关职能部门和村民代表座谈会，走访村民等多种形式的调研，深入了解各县区政府解决农村"一保五难"问题的工作成绩和经验，认真分析存在问题及其原因，并提出了意见和建议。市政协主席会议对各调研组调研情况进行了认真研究，市政协五届二次常委会议进行了专题讨论。现将调研情况综合报告如下。

　　一、我市解决农村"一保五难"问题工作取得明显成效

　　近两年来，根据省委、省政府关于实施"十项民心工程"和解决农村"一保五难"问题的工作部署，以及《河源市解决农村"一保五难"问题总体实施方案》提出的要求，我市各级党委政府高度重视，把关注民生，积极解决农村"一保五难"问题作为扶贫开发工作的重点来抓，作为政府向群众承诺的"十件实事"来抓，作为"民心工程"来抓，切实加强领导，明确目标，强化落实，不断增加财政投入，加强管理，大力发展农村经济，着力提高农民的生活水平，各项工作取得了明显的成效。

　　（一）农村最低生活保障工作成效显著。我市于1996年建立了农村最低生活保障制度，是全省最早实施这一工作的市之一。截至2007年4月30日，我市农村最低生活保障标准从实施之初的人均月收入60元提高到平均122.5元，各县区中标准最高的源城区135元，标准最低的龙川县110元；每人每月补差额由原来的20元提高到平均32.5元，其中东源、和平、连平35元，龙川、紫金、源城30元。享受低保的农户38676户共87003人，救济面达到3.6%。从各县区调查了解到的情况看，此项工作成绩显著，有效地解决了低收入农民家庭的基本生活。

　　(二)解决农民"住房难"工作稳步推进。在省扶贫基金会、省扶贫办、深圳市的大力帮扶下，我市稳步推进安居工程，加快农村危旧房改造。2004-2006年，全市共投入帮扶资金34563万元（其中省级财政2200元，市级财政150万元，县级财政325万元，深圳市及其他社会力量扶持7281万元，农民自筹24607万元），帮扶23413万户贫困户及21286户水库移民改造危房。至2006年底，全市有危房户1.39万户，占常住农户的2.8%，比2005年下降了3个百分点。今年1-4月份全市完成农房改造974户，占今年目标任务的16.2%。

　　(三)农村"看病难"问题得到缓解。在各级党委、政府的重视下，我市基本建立起以保住院、保大病为主的农村新型合作医疗制度。为切实解决农民看病难及因病致贫、因病返贫问题，我市决定从2005年起用4年时间，分批分类改造68所乡镇卫生院，至2006年底，已改造完成了58所。据统计，2006年全市参加农村新型合作医疗人数155.6万人，覆盖率达到61.35%，至今年4月底，全市参加农村新型合作医疗人数198.5万人，覆盖率达78.69%。

　　(四)农村道路状况大为改善。全市镇通行政村公路总里程4817公里。截至2007年4月底，全市共完成通村公路水泥硬底化里程数3647.3公里，占总里程数的79%；已完成通村公路水泥硬底化的村数1001个，占行政村总数的80%。6个县区中完成率最高的是紫金县，已完成通村公路硬底化建设948.4公里，占省下达总里程的102.2%；完成通村公路硬底化的村数最多的是源城区，该区30个行政村已全部完成通村公路硬底化。

　　（五）农村"饮水难"问题基本解决。经过我市各级政府和有关部门及有关方面的共同努力，我市农村"饮水难"问题已经基本解决，圆满完成了省下达我市的目标任务。据统计，2002-2005年，我市共建设农村饮水解困工程81宗，投入资金5659.2万元，解决20.5万人群众饮水问题，其中解决饮水困难人口18.4万人。东源县今年还建设农村饮水解困工程1宗，解决安全饮水人口1.2万人，占该县今年解决安全饮水目标任务的88.9%。

　　（六）农村"读书难"问题基本消除。近三年来，全市新建和改造中小学校510所，增加学位2.5万个，调整中小学校布局177所。国家实行了"两免一补"的政策后，我市五县一区农业户口义务教育阶段学生全部享受免费上学待遇。2006-2007学年度，全市小学入学率99.89%，初中入学率98.03%，全市10.42万名学生享受了"两免一补"的待遇。

　　二、主要经验和做法

　　我市全面铺开解决农村"一保五难"问题工作以来，各地积极探索解决问题的有效办法，积累了许多好经验。调查中我们发现有如下几条值得充分肯定和坚持。

　　（一）加强领导，落实责任是解决"一保五难"问题的保证。

　　市委、市政府从落实"三个代表"重要思想和科学发展观的高度出发，把解决农村"一保五难"问题列入政府向百姓承诺的十件实事之一，摆上重要议事日程。市、县区成立了领导小组或专门机构；建立了党政一把手负总责、亲自抓，分管领导具体负责、着力抓，牵头单位和承办单位合力抓的工作责任制。市、县区作出规划，明确目标任务、责任单位及完成任务时间，市直、县直有关职能部门制订出相应的实施方案。各级领导亲自挂钩办点。形成了一级抓一级、层层落实责任的工作局面，为我市解决"一保五难"问题提供了坚强有力的保证。

　　（二）拓宽渠道，增加投入是解决"一保五难"问题的关键。

　　为解决农村"一保五难"问题，我市各级政府通过加大财政投入、争取上级支持、对口单位和挂钩干部帮扶、发动社会捐赠、群众自筹等多种渠道筹措资金，不断增加对解决农村"一保五难"的投入，切实提供资金保障。特别是广泛发动农民群众和社会各界参与农村"一保五难"工作，取得了可喜的成效。一是政府牵头购买保险。如连平县在全省率先实行了为全县农村低保、五保对象家庭成员每人购买一份农村合作医疗保险和为全县农村房屋购买房屋保险；二是发动当地群众和外出乡贤捐钱捐物。比如连平县内莞镇显村联系发动本村外出创业有成的民营企业家黄日和捐赠120万元支持该村危房改造工作，成功帮助92户村民建起了新房。又如在村道硬底化建设中，东源县黄村镇发动群众捐资710万元，紫金县柏埔镇东方村退休老教师陈伟云把自己多年勤俭节约下来的12万元积蓄全部捐献出来；三是发动各级党员干部帮助支持。通过多渠道筹措资金，较好地解决了"一保五难"的资金投入问题。据了解，我市每年投入解决农村"一保五难"问题的资金达5.5亿多元（其中市财政投入6400多万元）。

　　（三）发展经济，提高收入是解决"一保五难"问题的根本。

　　各级党委、政府把解决"一保五难"问题作为建设社会主义新农村的突破口，积极开展招商引资，大力发展村集体经济，发动群众参与龙头企业的生产经营，促进农民增收和农村经济发展。如市移民部门筹集了1.15亿元在市高新区建立约13万平方米厂房的省属移民生产就业基地，将厂房出租，出租收入划入移民专户，所得收益反哺移民。该基地建设项目已全部竣工，厂房宿舍全部出租，已有11家企业落户基地，预计年产值15亿元，厂房租金年收入1000万元。同时，基地内的企业在招工时优先考虑我市移民，对我市移民实行培训与就业挂钩的"一条龙"服务，为移民脱贫致富创造了条件。和平县大力扶持农业龙头企业发展，积极鼓励农民走"公司+基地+农户"的路子，截至2006年底，全县4家（省级1家、市级3家）龙头企业带动23458户农户年增加收入达1051元以上。2006年和平县农业总产值11.1亿元，比2005年增长10.9%；农民人均纯收入3735元，比2005年增加311元，增长9%，是农民增收最多的一年；17个乡镇税收收入2586万元，比2005年增加1109万元，增长75%，是历史上该县镇级组织税收增速最快、增量最大的一年。河源市温氏禽畜有限公司采取"公司+基地+农户+客户"的生产经营模式，积极带动周边农户致富，2006年合作农户1300户，分布我市五县数十个乡镇，年产值2.83亿元，合作农户年户均获利2.4万元。紫金县留洞村引进外资创办越王山旅游区和度假山庄，生态旅游业生机勃勃。该村还在示范户的带动下，大力发展甲鱼养殖业，现有养殖专业户70户，面积300多亩，年纯收入120万元，养殖户户均纯收入1.7万多元。农村经济的快速发展，有力地推动了解决农村"一保五难"问题工作的开展。

　　（四）示范带动，整体推进是解决"一保五难"问题的有效途径。

　　市、县区领导挂钩创办新农村示范点，以点带面，整体推进解决农村"一保五难"问题工作。东源县双江镇桥头村和涧头镇大往村两个示范点采取统一规划，统一标准，统一建设，统一验收的办法，搞好"八个一"（农房改造、沼气、村道硬底化、水利、学校、村委会、村集体致富项目、农民致富路子）工程建设，不到两年时间，两个村的面貌发生了翻天覆地的变化，农村生产生活明显改善，"一保五难"问题得到了有效解决。大往村示范点通过两年的努力，新建小康房293户，100%农户住上小康房，全村道路实现硬底化，全村村民参加了合作医疗，饮上了自来水。农民人均年纯收入由2004年的2390元提高到2005年的3810元。2005年该村被国家扶贫办授予"全国整村推进扶贫开发先进村"称号。据了解，近年来市、县二级领导班子共办新农村建设示范点114个。在示范点的带动下，我市解决农村"一保五难"问题工作全面铺开，掀起了社会主义新农村建设的热潮。

　　（五）完善机制，加强监管是解决"一保五难"问题的保障。

　　为保证"一保五难"工作按质按量完成，确保资金的正确使用，市、县区政府及相关职能部门制订了解决农村"一保五难"问题的实施方案、实施办法、管理办法等，将责任分解到相关领导、具体责任单位和个人，使工作责任制落到实处。市卫生部门制订了《关于建立和完善河源市新型农村合作医疗制度的实施意见》、《河源市农村合作医疗资金管理办法》。市交通部门制订了《河源市通行政村公路水泥硬地化建设工程管理办法》，组成督导组和质量监督组加强对通村公路建设工程质量的检查监督，杜绝出现"豆腐渣"工程。这次市政协调研共调查了12个镇、15个村，广泛深入接触群众，没有收到群众关于违规方面的反映，从一个侧面可以说明监管工作到位。

　　三、存在问题和困难

　　我市解决农村"一保五难"问题虽然取得了明显的成效，但是应该看到，全面解决农村"一保五难"问题任务艰巨，面临的困难和问题还很多，需要我们进一步重视并加以解决。

　　（一）认识不够到位。

　　在调查中发现，部分基层党组织、基层政府和基层干部对解决农村"一保五难"问题认识不够到位、决心不大、信心不足，尤其是存在等、靠、要思想和畏难松懈情绪，作风不够落实，甚至有上级不催、下级不动的现象，在政策的具体落实上存在漏洞和死角。从调查的情况看，各县区普遍存在底子不清，宣传力度不够，资金落实不到位的情况。

　　（二）资金投入不足。

　　我市是经济欠发达的山区市，所辖5个县都是省扶贫重点县，贫困面较集中，解决农村"一保五难"问题任务重，工程量大，需要更多的建设资金。而我市经济总量小，基础薄弱，地方财政实力不强，农村群众收入增长缓慢，解决农村"一保五难"问题资金缺口较大。据了解，2004-2006年，全市共投入解决"住房难"问题帮扶资金34563万元，其中，市、县两级财政仅投入375万元；今年市财政仅计划拿出3883万元用于解决农村"一保五难"问题，不能不说是"僧多粥少"。

　　（三）低保保障水平低。

　　按照我市农村最低生活保障制度规定，农村低保标准为每人每月110元以上，达不到标准的家庭应全部纳入低保对象范畴，但由于我市农村贫困人口多，地方财政薄弱，投放到低保的资金缺口太大，镇村只能定户定人，按照下放的低保指标来核定低保对象，即把低保资金平均发放到最困难的家庭里。我们在调研中了解到，和平县上陵镇江口村共有农户362户1756人，其中达不到年收入1200元最低生活保障标准的有81户319人，已纳入低保的仅40户143人。该村村民李某一家6口人，年收入不到3000元，只有1人纳入低保。东源县船塘镇现有五保户645人，已纳入五保供养的仅有228人。未能实现低保应保尽保的现象在各县区都不同程度存在，说明了我市低保保障还处在较低的水平。另外，最低生活保障实行的是差额补助，核定保障对象的家庭收入与实际收入是否相符是重要环节，如何核准农户收入水平目前还没有较为完善的机制。

　　（四）农房改造欠帐大。

　　我市目前泥砖房和危房的数据都是2003年统计上来的，到目前为止，一直都没有在全市进行大规模的排查摸底。如和平县上陵镇汇报材料中反映该镇农村泥砖房占的比例为27%，而据走访了解，该镇农房改造工作做得较好的江口村泥砖房占的比例为37%，随机调查的米福村泥砖房占的比例为36%，且大多数都是危房，统计数字与实际情况有较大的出入。据有关部门粗略估计，全市现仍有泥砖房16.55万户，其中危房1.39万户，按省委要求2007消灭危房、2012年完成泥砖瓦房改造的目标，欠帐很大。此外，大部分镇、村没有制订农房改造整体规划，农房改造工作随意性较大。农村各地只见新房、不见新村及已建新房、不拆老屋的现象普遍存在。更令人担忧的是，不按规划建房，会带来新的行路难、饮水难、上学难问题，随意依山建房更是容易引发山体滑坡等地质性灾害，带来安全隐患。长此下去，必将严重影响社会主义新农村建设进程和质量。

　　（五）农村义务教育出现新问题。

　　在实行"两免一补"和中小学校调整布局政策后，全市五县一区农业户口义务教育阶段学生全部享受免费上学待遇，学校环境大为改善，但随之也出现了义务教育新的问题。一是农村中小学布局调整不够合理。按照省、市有关文件要求，农村不足300人的中小学校要撤并，紫金县现有324所中小学校中有285所在撤并之列，一旦撤并，边远山区许多学生由于上学路途遥远，上学要走2、3个小时的山路，学校又不具备住宿条件，容易造成学生辍学；二是农村九年义务教育学位有了，但教育设备设施和师资水平跟不上，农村寄宿小学生管理不完善，住宿环境比较差；三是城区学位严重不足，农民工进城后子女就学困难。据源城区反映，目前全区仍缺6000个学位，"大班额"问题非常严峻，无法解决好农民工子女就学问题。

　　（六）农村"看病难"问题仍然突出。

　　随着新型合作医疗覆盖率不断提高，农村看病难问题虽然有所缓解，但问题仍然比较突出。一是合作医疗报销的上限比较低，一旦出现大病，农民无法承担高昂的住院费用；二是基层医疗卫生机构基础设施落后，医疗设备不足，医疗人才匮乏；三是医疗卫生市场不够规范，药价虚高，过期药未能及时清理。

　　（七）镇通村公路硬底化建设任务较重。

　　目前我市仍有1169.7公里的镇通村公路没有实现硬底化。调查中县、镇、村普遍反映，目前尚未硬底化的镇通村公路基本上都是地处边远、地形复杂、施工难度较大、造价较高的公路，上级补助与实际造价相差甚远，而且还不能及时到位，要如期完成任务困难较大。如和平县上陵镇增公、黄沙两个行政村，分别有14公里和5.5公里没有硬底化改造，据测算每公里需投入30万元以上，而省、市补助每公里只有18万元，两个行政村经济都比较差，村民生活困难，自筹缺口资金难度非常大，虽列入了村道硬底化计划却一直无法动工建设。

　　四、意见和建议

　　针对上述问题，我们就进一步解决农村"一保五难"问题提出如下意见建议。

　　（一）提高认识，落实责任。

　　农村"一保五难"问题是广大农民群众需要解决的最基本、最直接、最迫切的问题，是当前我市"三农"工作中亟待解决的突出问题，也是我市农村经济和社会持续发展的首要问题。解决农村"一保五难"问题，是贯彻"三个代表"重要思想，全面落实科学发展观的内在要求，是推进社会主义新农村建设、构建和谐河源的重要举措。各级党委、政府和各职能部门要按照市委五届三次全会精神要求，增强责任感和使命感，认真落实解决农村"一保五难"问题的各项工作方案，进一步理清思路，切实把解决农村"一保五难"问题列入重要议事日程，进一步转变工作作风，深入实际，加强调查研究，关心困难群众，扎实推进"一保五难"工作。建议继续实行市、县党政领导挂钩办点（新农村建设示范点）的做法，以进一步推动"一保五难"工作深入开展。要继续落实领导分工负责制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面，确保领导到位、责任到位。要建立工作目标责任制，各职能部门要根据自己的职责，分项制定具体目标，分解到相关领导、具体科室和个人，确保工作目标落到实处。同时要加大检查监督力度，对工作不落实的单位和个人进行严肃处理。建议在今年底召开一次全市解决农村"一保五难"问题工作会议，总结经验，表彰先进，分析问题，研究对策。

　　（二）发展经济，增加收入。

　　解决好农村"一保五难"问题的根本出路在于发展农村经济，增加农民收入。各级党委政府要紧扣经济发展这个第一要务，把解决"一保五难"问题纳入工业化、城镇化、农业产业化的进程中，积极开展招商引资，加快资源优势转化，大力发展农村经济。建议进一步争取省政府制订和落实扶持"三农"的相关政策，加大对贫困山区市的投入。建议市、县区政府加大对农业的投入，重点扶持发展一批农业农头企业，扶持发展一批农业商品基地，要鼓励和推广"公司+基地+农户"的模式，发动农民参与农业龙头企业的生产经营，支持农民发展种植业和养殖业。同时各级劳动部门要深入基层农村，积极开展职业技术培训，提高农民的就业技能，鼓励有能力的农民外出打工创业，大力转移富余劳动力，增加农民工资性收入，促进农民增产增收，实现社会救助工作由"输血型"向"造血型"转变，从根本上帮助困难家庭脱贫。

　　（三）突出重点，整体推进。

　　解决农村"一保五难"问题涉及面广、任务重，必须突出重点，同时又要整体推进。要在进一步巩固解决"饮水难"、"行路难"和"看病难"成绩的基础上，把工作重点放在农村低保和农房改造以及全面消除农村"读书难"问题上来。一是要建立落实低保对象核准机制。重点保障特困群众的生产生活，确保所有达不到低保标准的特困农民纳入低保对象，实现应保尽保，同时创造条件，在就医、子女上学、住房等方面给予特殊救助，解决他们的实际困难；二是要着重抓好农村危房改造工作。建议今明两年在全市打一场农村危房改造攻坚战，采取切实有效措施，集中领导、集中财力、集中时间，调动一切积极因素，重点帮助危房农户建设新房，力争2009年全市消灭危房，切实保障人民群众的生命财产安全；三是要高度重视农村基础教育。要科学合理调整农村中小学校布局，避免造成新的辍学现象。希望各县重视解决县城中小学"大班额"问题，建议市政府加大投入，解决市区中小学学位紧张问题，相应增建小学和初中学校。

　　(四)科学规划，强化监管。

　　要按照省委省政府的工作部署和要求，紧紧围绕解决农村"一保五难"的目标任务，结合我市实际，进一步搞好总体规划，强化监管。一是组织有关职能部门对全市"一保五难"情况尤其是农村危房情况进行一次普查。进一步摸清底子，建立台帐，并相应制订工作目标，明确职责，狠抓落实；二是进一步加强新农村规划建设工作，强化农村建设管理。建议乡镇一级设立镇村建设办公室（可与国土基层管理部门结合在一起），配备专职人员，负责镇村规划建设。每个行政村要结合实际，因地制宜制定农村规划建设方案。坚决制止农村乱建房、乱占地的现象。要把农房改造与修公路、建学校、通自来水、通有线电视等结合起来，建新拆旧，做到既有新房，又有新村；三是健全机制和制度，强化监管。要进一步完善解决"一保五难"问题的相关制度，切实加强监督和管理，确保资金正确合理使用，工程质量达标。建议出台通村公路管理办法，落实管理人员及管理资金，加强对通村公路的养护和管理，进一步巩固解决"行路难"工作成果。

　　（五）广泛发动，多渠筹资。

　　解决农村"一保五难"问题需要大量的资金。我市资金缺口大，必须广泛发动，多渠道筹集资金。一是要用足、用好、用活中央、省扶持山区的各项优农、惠农政策，整合各级各方的支农资金；二是要积极争取上级和珠三角地区对我市解决农村"一保五难"问题资金上的支持，尤其要力争省加大财政转移支付力度，提高补助标准，如争取提高低保补助配套资金省负担的比例，把危房改造补助标准提高到1万元以上；三是市、县区政府要增加对解决农村"一保五难"问题的投入；四是必须广泛发动群众建设新家园。紧密依靠广大农民群众，尊重农民意愿和首创精神，发挥农民群众的主体作用，充分调动农民群众的积极性；五是要广泛动员企事业单位、社会团体、民营企业家以及社会各界人士，开展捐赠和结对帮扶工作，在全社会形成合力，帮助困难家庭改变贫困现状，真正体现党和政府的关怀，推动农村"一保五难"工作落到实处。