充分发挥协商民主的制度优势“把事商量好” 

——浅论进一步提高全过程人民民主制度化、规范化、理论化水平

姚家芳

社会主义协商民主制度是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是实现全过程人民民主的重要制度安排。习近平总书记曾多次强调，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。而在“有事好商量”的过程中，如何充分发挥社会主义协商民主的制度优势“把事商量好”，进而实现最大公约数，则是我们在发展全过程人民民主中应关注的一个重要问题。

全过程人民民主是对人民日益增长的民主期待进行回应的需要，而作为全过程人民民主实现人民当家作主的重要制度安排，社会主义协商民主制度的作用，主要体现在协商、监督等两个民主过程环节。在全过程人民民主新理念提出之前，社会主义协商民主制度已逐步完善，并初步实现了“有事好商量、有事能商量、众人的事众人商量”的协商格局。但实际上，有事“好商量”“能商量”，却并不一定能“把事商量好”，协商仍然存在堵点。

协商形式大于内容。只有经过充分协商的决策，才能在执行过程中受到的阻力最小、最有可能得到人民群众特别是利益相关者的理解与支持。目前，我国虽然已建立健全了提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，但实际上，除了每年各级“两会”召开时的协商过程能得到社会普遍关注外，由于没有发动最为广泛的宣传，或者说有些决策内容曲高和寡、不接“地气儿”，包括范围最广泛的听证、公示、网络等协商过程，除了利益相关人员代表外，普遍较少引发社会关注。而在听证、网络等协商的过程中，由于一些参与协商的代表本身就是业界代表，甚至是决策的制定者或实施者，往往并不发表任何意见，其余参与协商人员空有一腔热情，却并不一定能拥有相应的专业知识，或对应协商的事务所涉及的法律法规掌握和了解有限，导致听证、公示、网络等协商并不能达到预期的效果，协商形同虚设。

协商主体能力不足。从目前已开展的协商形式来看，参与政治协商、立法协商、行政协商、民主协商的主体，主要是来自各界别的人大代表、政协委员、专家学者、民主党派人士等群体，他们中的大多数都具备一定的参政议政能力和热情，也能关注民生，积极履行“民有所呼，我有所应”的参政职能主动参与协商，但由于协商范围有时并非其专业领域内所擅长、所熟悉的内容，应予协商的事项往往“有事好商量”，却不一定能参政参到位、议政议到点。另一方面，在地方选举相应的人大代表、政协委员时，主要根据界别比重甄选人选，并尽量综合考虑界别的合理性，但由于地方发展的差异性，导致有些界别代表只能是“矮子里面拔高个”，参政能力参差不齐，甚至有的仅把当选作为荣誉和政治资本，对与自己无利益冲突的协商工作往往采取事不关己的态度，敷衍协商。在一些经济欠发达地方，选拔“两会”工商联界或企业界代表人士时，以地方知名企业或纳税大户作为对象选拔，但由于这些企业主或因受教育程度或因其他原因参政热情不高，只安排企业里的中层干部代表他们当选，进而导致这部分代表也只将协商当成上级交办、需应付的差事进行敷衍，协商时基本不发声或少发声。而上述协商主体存在的问题，往往导致协商出来的决策在执行过程中易发生水土不服的状况，导致事情无法真正“商量”到位。

各级协商联通不畅。受地域等因素的影响，越基层的协商内容越有局限，多数看起来都是鸡毛蒜皮、家长里短的小事。即使是到市、县级召开的“两会”，我们开展的协商，也多数只是一个地方、相对少数群众关注的小事，往往因为并不具备代表性，无法引发大量的社会关注，也无法吸引高层关注。而各地的小事共性特别多的时候，就应该升级为高层次、高层级的立法协商、行政协商的大事。但实际上，这些有共性的东西，并不能第一时间从基层传递出去。究其原因，主要是各级协商之间的联系并不紧密，上下联动不畅，越高层级的协商，越容易忽略低层级的协商反映出的共性问题，进而导致我们的工作仍有滞后。可以说，我们的不少政策之所以到基层落不了地，卡在“最后一米”，除了有地方干部执行不到位的原因，也与这类决策在协商之初没有真正全面了解基层、没有真正听取基层协商的意见有关。

协商监督仍有漏洞。监督解决的是规范，讲求的是有力。在决策实施后，是否真正能执行到位，有没有存在公权私用等情况，有没有真正造福于民，靠的就是监督。目前在我国，除法律监督、党内纪律监督等具备相应权力的监督外，协商监督的形式和渠道也日益增多，公众监督、舆论监督所发挥的作用也日益增大。但由于不少协商监督形式属于“自下而上”的非权力性监督，不具有法律的约束力和纪律的强制性，进而导致其作用往往不易被人理解，被认为是“没事儿找事儿”、“闲得慌”，除了被媒体舆论曝光引发社会高度关注的事件外，其他监督在实际生活中也往往被一些领导干部和工作部门作为一般议论而忽略。另一方面，协商监督也存在一定的短板。如每年各级“两会”建议提案的办理，其实就是民主监督的一种方式，较易引发各界的关注，但这类关注及监督却具有较短的时效性，即大家多数只关注在当年承办单位办理建议提案的情况，对承办单位答复“办理中”的建议提案，包括一些建议提案提出者在内，较少有“回头看”办理中建议提案的后续，承办单位也较少主动答复最后办结情况，导致这类监督无法到位。

国家权力属于人民，实施全过程人民民主，就是我国人民当家作主的体现。为此，在社会主义协商民主制度实施的过程中存在的协商形式大于内容、主体能力不足、联通不畅、监督仍有漏洞等问题必须引起高度重视，并采取有效措施及时解决，才能确保能“把事商量好”，才是实现人民真正当家作主的最好体现。

一是协商过程应“协”到位、“商”到点。要加大宣传，切实提升协商过程的社会关注度。在开展协商之前，负责召集协商的部门应广泛宣传拟开展协商的内容，在条件允许的前提下，及时邀请主流媒体予以宣传报导，引发更多群众关注。要审慎选择，切实提高参与协商群众参与度。除公示、网络等本身就可以通过广泛宣传依靠广大人民群众参与的协商外，座谈、论证、听证等协商在选择参与协商的代表时，应坚持避嫌制度，参与制订相应决策的专家只对拟协商内容作相应情况说明，并不参与协商；应广泛邀请相应界别代表人士、涉及利益群众代表、相应专业领域代表人士参与协商，并将协商过程予以公开报道，更大限度地广开言路。要答疑解惑，切实提升协商内容知晓度。对拟协商内容作出详细诠释，并对参与协商人员普及拟协商内容涉及的专业知识及法律法规，确保参与协商人员能真正了解拟协商内容的相应信息，进而提出相应意见建议，能“协”会“商”且协商到位。

二是协商主体应补齐“课”、会协商。协商主体应主动加强学习。作为参与政治协商、立法协商、行政协商、民主协商主体的人大代表、政协委员、民主党派人士等群体应主动加强学习，在学习时事、掌握新的政治理论等的基础上，也应学习相应的法律法规，切实提升自身理论水平的参政议政能力。同时，还应对所关注的相关领域专业知识也应有一定的了解和涉猎，对拟参与协商的内容有一定认识，才能确保参与协商时言之有物，确保参政参到位、协商商到点。协商主体应提高协商意识。全过程人民民主过程中的协商是保证人民以直接或间接的方式依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的有效手段。协商主体代表人民参与，就应履行好自己的职责、为民所呼，要变被动为主动，积极参与协商，代表人民发展意见建议，更好地发声，更好地体现参与感，而不是只作花瓶或背景。

三是协商过程应下有商、上能知。要建立健全舆情及时反馈机制。应高度重视舆情监测工作，及时掌握网络及社会关注热点，通过相关部门的舆情收集或情况报告、群众来电来信等，及时掌握基层情况和相关舆论反馈，为党委政府的决策作出参考。要建立健全协商上下联动机制。协商解决的是共识，越是高层次、高层级的协商，越应倾听基层的声音、基层的意见。为此，除了拟出台的决策下发征求意见稿征求相关部门、相应代表人士意见这类协商以外，对高层级拟开展的协商内容，应了解基层是否有开展过相关内容或其中某一方面的协商，如有，应将基层协商时参与协商人员的意见建议同时汇总采纳，确保基层声音有所反馈。另外，有关部门每年应对基层开展协商的次数及内容及时进行汇总，了解基层所困及所商，进而对本层级的协商内容作出相应调整，对拟提交到上一层级的意见建议作出相应修改。要建立健全上级相关部门参与基层协商相应机制。在基层开展的听证、论证、座谈、咨询等协商的过程中，有关部门应派出工作人员参加，并听取代表人士的意见建议，及时作出相应的政策及法律法规解释。同时，上级部门也应定期派出相应的工作人员参与基层的此类协商，对代表人士在协商过程提出的、本级不能解决的问题，由上级部门解释或收集、汇总相关意见建议，便于调整相应政策时参考。

四是协商监督应督到点、督必复。要建立健全建议提案办理“回头看”机制。作为社会关注点最多的“两会”，既可以看作是政治协商的平台，也可以看作是协商监督的一种形式，而建议提案办理是否落实到位，其实也是协商监督是否到点的一种体现。针对每年建议提案办理只提“已办理”“办理中”而较少“已办结”的情况，各级均应建立相应的建议提案办理“回头看”工作机制，对每届“两会”后仍在“办理中”的建议提案定期开展“回头看”，邀请建议提案提出人及相关代表人士全程监督建议提案的办理及后续情况，直至该建议提案办结为止，确保代表委员们的建议提案真正办理到位、落实到位。要建立健全意见建议“及时复”机制。对广泛征求意见的公示、网络等协商形式，也及时汇总网民及群众的意见建议，并将此作为公众监督、社会监督的一种形式，定期汇总、公开，及时回应。对舆情反映及群众来信来电反映的问题，也及时在一定范围内予以相应回复，有效解决群众关心关注的热点难点问题。要建立健全党委政府“面对面”工作机制。目前，各级开展的党委政府“面对面”座谈会是各级党委政府接受群众监督、及时回应和解决群众急难愁盼问题的一种新的协商形式，受到了广大人民群众的关注与欢迎。但这种形式目前只在一些地方开展，并未在各地大范围铺开，且时间间隔仍较大，召开座谈时选择的群众代表也受时间、地点等的影响而有一定的限制，建议一方面“面对面”工作机制要形成常态，另一方面，“面对面”座谈前有关部门应通过相应的公共渠道收集和汇总群众集中反映的问题，在“面对面”座谈会正式召开前也先集中予以解决、公示，真正解决群众难题。